没有“新房改”
导读：保障性住房建设，在近些年提得实在是有点多，每年的中央重大会议，只要涉及经济民生的，基本会带上；每年的地方政府工作报告，也都能看到保障性住房的建设进度，作为保民生的重要举措，实在不是什么新闻。
据经济观察网报道，8月25日国务院常务会议审议通过的《关于规划建设保障性住房的指导意见》文件（国发〔2023〕14号文，以下简称“14号文”），据悉该文件9月1日印发，近期已传达到各城市人民政府、各部委直属机构，内容主要关于加大保障性住房建设和供给。已经有天津、河南郑州等地在着手安排相关工作。
保障性住房建设，在近些年提得实在是有点多，每年的中央重大会议，只要涉及经济民生的，基本会带上；每年的地方政府工作报告，也都能看到保障性住房的建设进度，作为保民生的重要举措，实在不是什么新闻。从时间轴上看，保障性住房建设与公房历史一脉相承，我国很早便启动了住房保障工作，早在1994年就确立经济适用房体系，到2021年以来确立顶层设计——公共租赁住房、保障性租赁住房、以共有产权房为代表的配售型保障性住房“三位一体”格局，整个住房保障体系的模式、覆盖人群等不断演进。改革开放之后，中国住房市场真正意义上的房改出现在1998年，住房从分配制向全面商品化转变，开启了中国房地产市场化的浪潮，迄今为止，真正的房改有且只有这一次。然而，“14号文”一经传播，在很多人口中，成了“新房改”。一是要在大城市加大保障性住房建设和供给，解决部分群体的住房难问题；二是推动建立房地产业转型发展新模式，让商品房回归商品属性，满足改善性住房需求，促进稳地价、稳房价、稳预期，推动房地产行业转型和高质量发展。首先，根据“14号文”，加大保障性住房建设的城市主要是大城市，而不是全面铺开。指导意见强调，支持城区常住人口300万以上的大城市率先探索实践，具备条件的城市要加快推进，暂不具备条件的要做好政策和项目储备。根据七普数据，目前我国城区人口超过300万的城市只有35个，所以在覆盖面上并不大。其次，“14号文”的核心关键词，除了“保障性住房”外，更重要的是“商品化、市场化”，比如强调“让商品房回归商品属性”，配售方面采取市场化方式运作，保本微利，因此，此次的保障房又称为“配售型保障房”，与此前的公租房、保障性租赁住房和共有产权住房有较大区别，它的目的很明确，是满足住房需求，稳定住房市场，更不可能推翻现有的市场化住房体制。从本质上说，14号文的核心要点，简单概括就是“市场的归市场，保障的归保障”，它的出发点不是“房改”，而是“房补”，即对市场化、商品化的主流市场的补充。
我们从14号文规定的保障对象也可以看出，它重点针对的是对住房有困难且收入不高的工薪收入群体，以及城市需要的引进人才等群体。前者一直是住房保障体系重点关注的对象；后者也即人才房，而人才房在哪个城市都不是传统“低端”的保障性住房。1998年房改之后，住房建设取得了巨大的成绩。根据统计数据，从1998年到2022年，我国人均居住面积从18.7㎡提高到41㎡，超过98.6%的城镇家庭都有房子，并且还有超过41.5%的城镇家庭拥有2套以上的房子。还有一个数据，那就是中国住房空置率的话题，尽管官方并未给一个准确的数据，但各方数据都基本说明，中国目前的住房问题，不是房子少了，而是已经开始过剩了。同时，我们也面临着低收入阶层住房困难的问题，这对矛盾主要出现在大城市、特大城市。这基本决定了，在大城市建设保障性住房，规模不可能太大，更重要的是如何激活存量住房市场，让存量住房进入流通市场或租赁市场。另一方面，我国保障性住房建设数量也很大。中指研究院表示，1994年至2007年间，我国共建设廉租住房、经济适用住房等保障性住房1000多万套。自2008年大规模实施保障性安居工程以来，到2018年底，全国城镇保障性安居工程合计开工约7000万套，若不考虑棚改安置住房，2008～2018年我国保障性住房合计开工约2500万套，其中配租型保障房约140万套，配售型保障房（经济适用住房+限价商品住房）约80万套。粗略加总，1994年以来，我国建设的保障性住房达8000多万套，按七普数据，截至2020年全国家庭户49416万户，我国的保障性住房覆盖面粗略估算达到了16.19%，这个比例并不低。保障性住房的问题一直存在，比如经适房背后的住房寻租、牟利现象等问题，廉租房品质差、位置偏以及面积限制，公租房的租金收缴不到位、轮候机制不健全，私下出租、转租公租房、限价房等都制约了保障性住房的效果。此次配售型保障性住房最大特征是成本价供应、封闭流转，只在保障性住房的池子里面流通，但未来如何具体落实仍有很多待解决的问题，比如，保障性住房在流通过程中的定价问题，如果限定保障性住房价格上涨，那是不是在房价跌了的时候也能保价？举个例子，房主A买房时是5000元/平方米，只比周边市场房价低1000元，但10年后，如果周边房价涨到了20000元/平方米，A想流转这套房，是不是仍要求A以5000元价格出售？如果10年后房价跌到了2000元/平方米，A还能以5000元出售吗？这个例子虽然极端，但此前经适房、廉租房面临的问题依旧历历在目，不得不提前考虑。在笔者看来，刚需但凡有点实力（没实力也要掏空六个钱包），都会买商品房而非保障房，因为保障房基本没有了套利的空间，不能作为家族资产传承，它的受众对象只会是那些不得已而为之的绝对低收入家庭。现有的住房供应问题并不是缺少保障性住房引起的，而是对商品化住房的监管出现了问题。一方面，开发商的高负债、高杠杆、高周转的“三高模式”助推房价一路上涨；另一方面，地方过度依赖土地财政，不断推高的地价，以及对商品房开发过程中的监管不到位，不合理的制度导致了今天房价失控。比如预售制、公摊面积制，以及对预售资金监管不到位，都是今天房价高涨的帮凶。所以，老百姓买不起房，从根子上说，还得改变商品住房发展模式，保障性住房只能是兜底性的补充。“14号文”中最为关键的两句话是“让商品住房回归商品属性”和“实现‘居者有其屋’”。商品属性就决定了它的流通性、市场性，而要实现居者有其屋，单纯靠保障性住房也是不够的。国家高端智库CDI研究员宋丁认为，将来的房地产将变为保障房和商品房双轨制运行，双轨制代表政府需要承担起为中低收入阶层市民提供大量保障性住房的责任。保障性住房将剥离金融属性，回归居住属性，而商品住房将逐步取消限购、限售等楼市调整政策，回归商品属性，未来基本的刚性居住需求将主要由保障性住房来满足，商品房则主要面向改善性需求，这是从供给侧调整住房供给结构。宋丁对保障性住房的期望可能过高，鉴于保障性住房的流通限制性，刚性需求到底有多少人愿意购买其实要打一个大大的问号。
笔者认为，要让大多数刚性需求者接受保障性住房，可能还得放松其流动限制，而一旦放松了流通限制，又会改变配售型保障性住房封闭流转、不得上市流通的初衷，成为一对矛盾体。更大的难处在于，如果政府需要承担起为中低收入阶层市民提供大量保障性住房的责任，那么政府的动力何来？这么多年来，政府在土地财政上依赖性越来越大，而14号文又明确说了保障房的土地划拨“仅支付成本”，而卖地一直是地方政府的收入大头，以后建保障房完全不赚钱，这项工作好难让地方政府有动力做，特别是地方政府债务又较重的情况下。对开发商来说，卖房是“保本微利”，这里面的工程质量问题，又得打一个大大的问号了——哪个开发商能吃肉的情况下愿意吃斋？保障性住房不可能成为主流，也不存在所谓的“新房改”更可能的是，配售型的保障性住房会推行，但量上也不可能大，希望这样的房子要保证质量，不要拿次品来糊弄低收入人群。另一个可行的方案，是文件里提到的，“对商品住房库存大的城市，可按市场化、法治化原则，适当改建或收购存量商品房用作保障房”，现在很多地方的楼盘烂尾，正是通过合适手段进行收购，改造成保障性住房的时候，这种方式，可能比去单独建保障性住房更加合理，更能满足市场需求。“让市场的归市场，让保障的归保障”，是美好愿望，当然也希望能推行下去。
作者：梁云风
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