创新投融资机制 助推林业产业发展

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，林业是践行五大发展理念、转变发展方式的重要体现，是新常态下经济转型升级的重要环节，是构建生态安全屏障的重要支柱，是建设美丽中国的重要内容。 

截至 2015 年末，我国林业产业总产值已达5.94 万亿元[1]，已成为国民经济的重要组成部分。但是，必须清醒地认 识到，我国森林资源总量不足、质量不高、功能脆弱的状况仍未得到根本改变，林业发展面临的困难与挑战仍然十分艰巨。特别是，我国林业产业普遍存在投融资机制落后，社会资本进入困难等问题，这严重制约了我国林业产业发展与转型升级，必须加快林业投融资机制创新，推进绿色发展，释放改革红利。

一、现状及问题

目前，我国林地主要分为生态公益林和商品林两 大类别。生态公益林是以发挥生态、社会效益为主导 功能的森林，主要资金来源是各级财政拨款；商品林是 指以生产木材、薪材、干鲜品和其他工业原料等为主要 经营目的的森林、林木，以集体或个人筹资为主，财政补 贴为辅。我国林业投融资制度主要存在以下问题： 

01、林业产业高度依赖财政投入，资金投入不足

“十二五”期间，我国林业投入达到1.77 万亿元，其中 中央财政资金投入达到4 948 亿元，占比27.9%，中央 和地方各级财政投入总计7 569 亿元，占比42.7%，与 之相比，林业投入中银行贷款和其他社会投资占比分 别不足10%。林业产业高度依赖财政投入导致资金投 入规模不足，缺乏长期稳定的投入增长机制，严重制约 了林业产业发展。特别是，随着我国经济进入“新常 态”，各级政府财政压力加剧，2016 年我国地方政府债 务规模预计约为17.17 亿元[2]，已接近国际警戒水平，未 来各级财政进一步增加林业投入的潜力受到限制。 

02、林业产业具有公共产品属性，制约社会投资

林业资源是一种典型的公共产品。公共产品指具有消 费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品， 所谓非竞争性是指林业资源不因增加或减少一些人口 享受而变化；非排他性指任何人无法独占专用，只要存 在林业资源，就无法阻止他人享受。公共产品存在的 普遍问题是容易产生“搭便车行为”和“市场失灵”，除 极少数具有明确收益来源的项目，大多数林业项目收 益存在较大不确定性，制约了社会资本参与。 

03、林业产业投资规模大、周期长、风险特殊，无法有效利用资本市场

林业产业项目一般投资规模 较大，受到自然生长等客观规律制约，项目周期普遍 较长。除了同其他项目一样面临市场风险、经营风险、 财务风险、收益风险等各类投资风险外，林业产业项目 还面临自然环境、气候条件等自然风险，项目收益的不 可预测性较大。传统的资本市场投融资工具如银行贷 款、股票、债券融资等一般需要融资企业具有较好的资 产和现金储备，融资项目具有稳定的现金回报和可控 的风险。在缺乏相应风险分散和收益保障机制的情况 下，林业产业利用资本市场取得融资的能力非常有限， 且存在融资成本高企的困难。 

04、林业权属制度不完善，相关法规政策不健全

1998年修订的《森林法》对于森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益依法受到保护做出了 原则性的规定，但对于森林、林木、林地的占有、使用、 收益、处置（采伐）等权利细则，并没有做出详细规定。 此外，长期以来我国在林业产业投融资等经济管理领 域也还未形成系统的法规政策体系，进一步加大了林 业产业投资的风险。

二、政策建议 

01、积极推广政府与社会资本合作（PPP）模式   

政府与社会资本合作，英文为 Public-Private Partnerships，一般简写为“PPP”，是公共 服务供给机制的一项重大创新。具体到林业 产业项目中，政府部门可以在保留所有权的情况下，将森林、林木、林地的建设、管理、经营以及收益的权利转 给有充足资金和投资意愿的社会资本一方，政府主要 承担相关林业产业项目的监督管理职责，并通过风险 分担、政府补贴、税费减免等方式，为投资者提供长期 稳定的收益回报。

PPP模式的最大优势是政府与社会 资本依靠合作关系，避免了产权不明晰带来的各项问 题，且通过优势互补、风险共担实现了互惠共赢。对于 政府，通过引入社会投资者作为新的资金来源，能够缓 解财政投入压力，加快推动林业产业发展；对于社会投 资者，能够获得由政府支持且背书的长期投资机会，获 得稳定投资回报；对于林业产业整体而言，通过投融资 机制创新，进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，能够推动林业产业提质增效，实现更好的发展。

02、推动社会长期资金进行林业产业投资

林业 产业投资规模大、周期长的特点，形成了较高的投资壁 垒，严重制约一般社会资本进入本领域投资。然而，以 养老基金为代表的部分资本市场长期资金体量巨大， 投资周期长，与林业产业投资需求高度匹配，应抓紧 研究相关政策，吸引这类资金开展林业产业投资。

截至2015年末，基金资产总额由成立初期的 200 亿元迅速增长至19 138 亿元[3]，吸引这类长期资 金能够有效缓解林业产业领域融资难、融资贵的现状。 而对于养老基金来说，参与林业产业投资除了能够获 取一定稳定收益外，还能够提供优质生态产品、保护 和改善生态环境、增加经济总量、助推绿色发展，具有 极大的正外部性。

03、进一步完善林业要素市场，培育林业金融市场   

2009年， 中国林业产权交易所在北京正式挂牌成立。中国林权 所的主要业务围绕林权流转、原木和木材大宗交易、林 业产品大宗交易等展开，提供全国范围林木林地交易 信息查询服务、林业及相关企业金融服务，林业中间业 务介绍服务等，初步形成了我国林业要素市场，在促进 林业各类要素资源转化流通，推动林业资源与资本高 效对接等方面进行了有益尝试。金融是现代经济的核 心，下一步应当继续加大林业产业与资本市场对接，加 快金融工具创新，研究林业产业投资基金、林业产业资 产证券化等工具的应用，从而形成多元化、系统化、差异 化的金融工具体系，更好地服务于林业产业实体发展。

三、结论 

当前，绿色发展、全面建成小康社会、供给侧结构 性改革等任务为我国林业产业发展提出了新的要求， 也带来了新的机遇。我国林业产业发展中长期存在的 高度依赖财政投入、社会投资不足、金融工具少、资本 市场不发达、法律法规及权属制度不完善等问题，阻碍 了林业经济的快速发展。为此，政府应当通过综合采 取推广政府与社会资本合作模式、创造条件引入社会 长期资金、加快培育完善林业要素与金融市场等政策 措施，切实解决林业产业投融资的问题，推动我国林业 产业发展取得新的更大的成就。（文/小木）